Uusi kuntaliitosaalto tulossa lähivuosina?
Kuntaliiton tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblomin mukaan hiljaiselo kuntaliitosten saralla selittyy pitkään valmisteilla olleesta ja vihdoin maaliin saadusta sote-uudistuksesta.
”Kunnissa on haluttu odottaa sote-uudistuksen vaikutuksia omaan kuntaan. Sote-uudistuksen kun on oletettu vähentävän kuntien talouteen kohdistuvia paineita sote-tehtävien ja sote-kustannusten siirtyessä kunnilta hyvinvointialueille”.
Kuntaliitosselvityksiä tehtiin ja kuntaliitoksia toteutettiin paljon ajanjaksolla 2007-2013, mikä Pekola-Sjöblomin mukaan selittyy valtion silloisella kuntarakennepolitiikalla, toisin sanoen Paras-hankkeella ja siihen liittyvillä tukitoimilla, joita olivat yhdistymisavustukset ja henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja.
Kuntaliitoksista syntyneitä hyötyjä ja haittoja on tutkittu aika paljon erilaisista näkökulmista ja eri laajuudella, mutta Marianne Pekola-Sjöblomin mukaan enemmänkin sitä voisi tutkia.
”Toisaalta niiden tutkiminen on haasteellista johtuen liitosten erilaisuudesta ja yksilöllisyydestä kuten kuntaliitosten ajankohdasta, muutoksen suuruudesta ja tavoitteista, kuntaliitoksen toteuttamistavasta, kuntaliitoksen vaikutusten erottamisesta muista vaikutuksista sekä hyötyjen ja haittojen tarkastelemisen aikajänteen pituuksista”.
Kuntaliitosta joitakin vuosia sitten eläköitynyt kuntaliitosekspertti Arto Koski kirjoitti vuonna 2021 Kuntaliitolle tutkimuksen ”Kompleksiset kuntaliitokset”, jossa hän on selvittänyt myös vuosina 2014 – 2021 tehtyjä kuntaliitoksia tarkastelevia tutkimuksia. Kuntaliitoksia koskevissa tutkimusraporteissa on varsin yleisesti tullut esille kuntaliitosten tekemisen vaikeus ja hankaluus tunnistaa kuntaliitoksen konkreettiset hyödyt.
Pekola-Sjöblomin mukaan kuntaliitosten yksilöllisyydestä ja niiden taustalla olevista motiiveista samoin kuin tutkimuksen näkökulmasta riippuen varmastikin johtuu, onko löydetty hyötyjä ja haittoja ja jos niin millaisia. Haasteina on nostettu esiin, muun muassa demokratian kaventuminen ja palveluverkon keskittyminen. Hyötyjä nähdään syntyvän erityisesti niin sanotuissa strategisissa kuntaliitoksissa, joissa tavoitellaan enemmänkin tulevaisuuden kehitystä mahdollistavia vaikutuksia alueen elinvoimaisuuteen ja kilpailukykyyn sekä palvelujärjestelmän kokonaiskehittämiseen.
”Strateginen yhdistyminen merkitsee pitkäjänteistä pyrkimystä yhteisesti asetettujen päämäärien saavuttamiseksi. Strategisella yhdistymisellä pyritään siihen, että yhdistynyt kunta on enemmän kuin osiensa summa. Kuntien yhdistymisen tavoitteena on saavuttaa jotain, mitä kunnat eivät voi yksin saada aikaan”.
Uusimpiin kuntaliitostutkimuksiin lukeutuu Arto Kosken raportin lisäksi Itä-Suomen yliopiston tutkina Niko Vartiaisen syyskuussa 2021 valmistunut kuntaliitosaiheinen väitöskirja, jossa tarkasteltiin, miten lainsäätäjän vuosiin 2007 – 2013 ajoittuneelle Paras-hankkeelle asettamat tavoitteet ovat toteutuneet kuntaliitoksissa. Vaikutusarvioinnin kohteina olivat kuntaliitoksiin kohdistetut elinvoima-, meno ja tuottavuustavoitteet.
Vartiainen tutki elinvoimavaikutuksia kuntien elinkeinotoiminnan mittareilla, jotka liittyivät asukaslukuun, yksityisen sektorin työpaikkoihin ja yritysten lukumäärän muutokseen. Meno- ja tuottavuusvaikutusten mittaukset keskittyivät perusopetukseen eli oppilas- ja opetustuntikohtaisiin kustannuksiin. Väitöskirjatutkimuksen mukaan lainsäätäjän asettamat tavoitteet eivät toteutuneet näiltä osin. Kyseessä olevien tutkimustulosten perusteella on päätelty, että kuntarajojen poisto ja sitä kautta asukasluvun kasvu ei tee kunnasta houkuttelevampaa sijoittumiskohdetta asukkaille ja liiketoiminnalle. Myöskään opetustoimessa kuntaliitokset eivät tarjoa kovinkaan suurta säästöpotentiaalia, sillä kouluverkkoa on supistettu niin liitos kuin muissakin kunnissa. Aiempaan tutkimuskirjallisuuteen yhdistettynä väitöskirjatutkimuksessa osoitetaan, että kuntaliitokset yhdistysavustuksineen eivät ole toimiva sääntelyratkaisu, kun valtio pyrkii hillitsemään kuntasektorin kasvua tai parantamaan tuottavuutta.
Marianne Pekola-Sjöblomin mukaan voimassa olevan kuntarakennelaki antaa kunnille mahdollisuuden hakea valtiolta avustusta yhdistymisen esiselvityksestä aiheutuviin kustannuksiin sekä harkinnanvaraista yhdistymisavustusta kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle. Harkinnanvaraista yhdistymisavustusta voidaan maksaa myös vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan yhdistymiseen.
Kuntaliitosprosessit ovat yksilöllisiä ja kunnilla on erilaisia motiiveja lähteä mukaan kuntaliitosprosesseihin. Yleisin viimeaikainen motiivi lienee Pekola-Sjöblomin mukaan liittynyt kunnan talouden kriisiytymiseen. Aiempina vuosikymmeninä tärkeänä motiivina oli kuntakoon kasvattaminen.
”Riippuu siis kuntaliitosta harkitsevien kuntien taustalla olevista motiiveista, onko valtion taloudellinen tuki riittävä vai ei. Taloudellisen tuen lisäksi valtion muut toimenpiteet, erityisesti mahdolliset velvoittavat säännökset vaikuttavat kuntaliitosselvitysten käynnistämiseen. Aivan oleellista on myös se, kokevatko kunnat itse tarvetta ja hyötyä voimavarojen yhdistämiselle, nykyistä leveämmille hartioille”.
Kuntaliiton vuonna 2018 julkaisemassa tutkimusraportissa ”Kuntaliitokset välietapilla” todetaan, että mikäli haluttaisiin saada aikaan kolmas suuri kuntaliitosaalto, edellyttäisi se valtiolta merkittävää yhdistymisavustuspolitiikkaa.
”Itse arvioisin, että kuntarakennelain nyt tarjoamat yhdistymisavustukset eivät ole niin merkittäviä, että ne lisäisivät kiinnostusta kuntaliitosten toteuttamiseen”.
Marianne Pekola-Sjöblomin mukaan lähivuodet näyttävät, miten sote-uudistus vaikuttaa kuntien toimintaedellytyksiin. Vaikutuksia on myös valmisteilla olevalla TE2024-uudistuksella, joka toteutuessaan toisi merkittäviä muutoksia kunnille TE-palvelujen järjestämisvastuun siirtyessä valtiolta kunnille. Myös kuntien toimintaympäristöön vaikuttavat muut tekijät vaikuttavat Pekola-Sjöblomin mukaan eri tavoin erilaisten kuntien toimintamahdollisuuksiin.
”Uskon, ettei tällä valtuustokaudella nähdä kuntaliitoksia, mutta mahdollista on, että tulevina valtuustokausina syntyy uusia kuntaliitosaaltoja. Näkisin, että erityisen ratkaisevaa on valtion tulevien vuosien kuntarakennepolitiikka ja niihin liittyvät toimenpiteet, sekä tarjottavat porkkanat että velvoittavat säännökset”.
